Что считать победой

Мы считаем, что начинать работу следует с определения целей. Значит, если мы начинаем войну, то целью ее является, естественно, победа. Что же следует считать победой в данной войне? Здесь как раз, по нашему мнению, все ясно. Необходимо добиться сокращения численности участников незаконного оборота наркотиков (НОН) в каждом субъекте Федерации. Государство точно такую же цель поставило перед собой в ст. 4 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах". Главное, чтобы эта цель им не менялась в процессе военных действий.

Цель эта не нова, борьба с наркопотреблением ведется уже не первый год, и конечная цель ее все та же. Но следует признать, что государство и общество пока проигрывают в этой борьбе. Страна прошла через героиновую эпидемию, которую необходимо было не допустить. Сейчас повсеместно идет рост численности участников НОН за счет увеличения потребления марихуаны. А значит, возрастает опасность роста числа героинозависимых в перспективе. Отсюда можно сделать вывод, что прежние темпы и методы работы не приносят требуемых результатов. Настало время что-то менять.

То, что делает Госнаркоконтроль, можно только условно считать войной. Но, ведя ее исключительно такими средствами – главным образом, уголовно-правовыми, – выиграть в сегодняшней ситуации нельзя. Потому что проблема наркозависимости в масштабах общества не локализована в одной плоскости, а имеет ряд составляющих, тесно переплетающихся между собой. Дифференцируя причинные факторы наркозависимости, препарируя проблему, несложно убедиться в существовании ее биологических, психологических, педагогических, экономических, духовных и политических аспектов.

Существует около 40 теорий, по-разному объясняющих причины злоупотребления наркотиками. Подчеркнем, теорий! А ясности нет. При наличии такой расплывчатой информации о противнике силами одних спецслужб войну не выиграть, особенно если не очень понятно, на чьей стороне правительства, как федеральное, так и почти все региональные (имеется в виду не формальная декларативная сторона дела, а отсутствие позиции, настроя подавить наркоторговлю в городах и районах своего региона). Что делать в такой ситуации?

Наша точка зрения

Мы считаем, что ставка в борьбе с наркотиками должна быть сделана все же на правительство. И вот почему. Объявленная война наркотикам подразумевает эффективное управление наркоконфликтами, т. е. всеми социальными конфликтами, зона разногласий в которых сущностно связана с наркотиками или их контролем. Утверждение "власть должна объявить войну наркотикам" для нас должно означать "власть серьезно должна заняться региональным (городским, районным) антинаркотическим управлением".

Мы исходим из гипотезы: в современной России эффективное управление наркоконфликтами может осуществлять только государственная исполнительная власть. И, в первую очередь, правительства субъектов Федерации на своих территориях.

Исходя из каких соображений эту гипотезу необходимо принимать за руководство к действию?

1. Потому что региональным правительствам на уровне региона подотчетны все те структуры исполнительной власти (комитеты, администрации и т. д.), которые имеют возможность воздействовать практически на все причинные факторы наркозависимости, на все составляющие причинного комплекса, порождающего наркоэпидемию: на экономическую (преодоление бедности), на духовную (повышение образовательного и культурного уровня) и так далее, создавая политический климат, способствующий управлению наркоситуацией.

2. И только правительство субъекта Федерации, возглавляющее систему исполнительных органов власти региона, располагает возможностями для столь необходимого в этой сфере деятельности объединения усилий всех региональных сил, применяя для этого следующие инструменты координации:

Необходимо и достаточно

Достаточно ли понимание вышеперечисленного для немедленного начала "военных действий"? Предположим, Президент РФ завтра издал Указ , возлагающий персональную ответственность за постепенное сокращение численности наркоманов и уменьшение наркопреступности на правительства субъектов Федерации. Смогут ли они успешно выполнить эту задачу? Чтобы ответить на этот вопрос надо сравнить Положение о Федеральной службе РФ по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН) и Положение о Правительстве РФ или Санкт-Петербурга. Из сравнения видно, что один отвечает за все, а другой ни за что. Перекос в распределения полномочий между ними в реализации антинаркотической политики очевиден до такой степени (100 % и 0 %), что можно сказать, что в одном "густо", а в другом "пусто". Такая ситуация просто недопустима. Она полностью выключает из реальной борьбы с наркопотреблением практически всю исполнительную власть страны. И сколько не объявляй наркотики угрозой национальной безопасности, при таких Положениях о наших правительствах этот призыв будет оставаться всего лишь лозунгом.

Что нужно будет изменить любому региональному правительству, например, правительству Санкт-Петербурга, в своей работе, чтобы справиться с возложенной на него задачей? Не забывайте, мы исходим из той реальности, что целевые деньги на это у регионального правительства есть. Они предусмотрены Законом Санкт-Петербурга "О целевой программе на 2003–2005 годы", согласно которому ежегодно на эти цели выделяется более 2 млн долларов США. То есть деньги есть.

А чего же нет? Какие недостатки присущи сегодня антинаркотической работе любого правительства, без устранения которых объявленную войну наркотикам им не выиграть?

Нам представляется, что их всего пять, но они образуют систему, так как логически связаны, например, СТРАТЕГИЯ, ТАКТИКА, КОМПЕТЕНТНОСТЬ, СТРУКТУРА и ПРОФЕССИОНАЛИЗМ между собой в любом серьезном деле.

Рассмотрим по порядку и более подробно не столько сами недостатки, а главным образом то, что необходимо изменить для улучшения координации на деле.

1. Правительству субъекта Федерации необходимо иметь прошедший общественную экспертизу документ, планирующий основные цели антинаркотической политики на каждом основном направлении его социально-экономического развития в долговременной перспективе; некий новый стратегический план или программу, нацеливающую буквально все органы исполнительной власти на ОДНУ общую цель – уменьшение наркоугрозы, но посвоему, в своих зонах ответственности. Это может быть Программа основных направлений социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 3–5 лет. Сегодня их в городской политике обозначено 19. Об этом уже говорила губернатор В.И. Матвиенко в своем ежегодном обращении к депутатам Законодательного собрания Санкт-Петербурга, но что изменилось после этого, неясно.

2. Правительству и органам исполнительной власти, региону необходимы новые Положения. В существующих сегодня положениях правительства и большинства Комитетов ни словом не упоминается антинаркотическая политика, не ставится задача о необходимости деятельности в этой области, не ставятся перед органами власти конкретные цели в этой области. Соответственно, нельзя с них эту работу спросить, а самое главное, отношение к этой теме становится факультативное, а не ответственное (см. табл.). Какими они должны быть, новые положения? В текст новых положений целесообразно было бы включить следующий пункт, посвященный работе данного исполнительного органа: "...реализует антинаркотическую политику, то есть систематически оценивает по своей линии результативность нижестоящих структур, то есть территориальных органов исполнительной власти, поощряя результативные и наказывая действующие неэффективно". Соответственно следует предусмотреть передачу финансирования на цели антинаркотической работы данным органам власти, а не отраслевым структурам (как это имеет место в настоящий момент, видимо, в силу сложившихся ранее традиций). Финансирование должно осуществляться под прошедшие экспертизу в МВП УФСКН реальные целевые программы, обеспечивающие получение положительного максимального эффекта от вложенных средств. Пусть это будет местный эффект, например, появление района – территории, свободной от наркотиков, но это не останется незаметным для населения. Со временем таких районов станет несколько, а потом, глядя на них, и остальные подтянутся.

Таблица. Сравнительный анализ Положений о высших органах исполнительной власти Российской Федерации, от согласованности действий которых напрямую зависит наркоситуация в стране и в каждом регионе (благополучная или наркоэпидемия)

3. Правительству и территориальным органам исполнительной власти региона необходимы новые критерии оценки наркоситуации. Их должно использовать правительство для контроля антинаркотической деятельности территориальных районных администраций. Новые критерии должны быть разработаны так, чтобы заставить глав администраций заняться реальной работой. К сожалению, в настоящее время чиновники не несут прямой ответственности за действия по борьбе с наркотиками. Следует полагать, что новые критерии должны четко фиксировать фактические показатели наркоситуации и параметры оказываемого на нее реального влияния (например, что конкретно сделано за день, за неделю, за месяц и т. д., чтобы наркопотребителям стало труднее потреблять наркотики и наркозависимым легче получать помощь). Близкие по смыслу критерии разработаны Окружной антинаркотической комиссией СЗФО для оценки по единой форме деятельности правительств всех субъектов Федерации, входящих в СЗФО. Однако решение носит рекомендательный характер, а поэтому надежды на то, что оно будет выполнено, у меня нет. Ведь чтобы за отчет не было стыдно, работать надо, да еще как работать, дело-то ведь новое. А не отчитывайся – и всем (даже самим себе) может казаться, что работа ведется эффективно.

4. Правительству субъекта Федерации необходима структура из 4–5 сотрудников для осуществления ежедневного текущего антинаркотического управления нижестоящими органами исполнительной власти и мобилизации всех ресурсов на достижение поставленной Президентом РФ политической цели посредством выполнения конкретизированных губернатором в стратегическом плане управленческих задач. Стиль работы этой структуры – проектный менеджмент (малые финансы из целевой программы – максимальный результат из совместных действий). Сотрудники должны иметь условия для подобной работы и уметь пользоваться всеми указанными выше инструментами координации: административным, территориальным, идеологическим и финансовым.

5. Необходимо организовать в высшей школе региона подготовку кадров по антинаркотической политике и антинаркотическому управлению. В настоящее время даже в национальном правительстве практически нет компетентных в антинаркотической политике сотрудников, что же говорить о регионах, на которые ложится основная работа по реализации этой политики! И это в то время, когда стало ясно, что проблема наркоэпидемии может быть решена только управленческим путем. Впрочем, речь идет не только об управленцах – сейчас некому грамотно писать о наркопроблемах, некому научить грамотно писать. А значит, некому научить общество грамотному восприятию проблем наркозависимости. Необходимо просвещение общества, а для этого нужны "учителя". Необходимы люди для работы в структуре, осуществляющей ежедневное текущее антинаркотическое управление, по одному специалисту для каждого органа исполнительной власти или муниципального образования. Необходимо подготовить только для Санкт-Петербурга не менее 30, а с учетом муниципальных образо­ваний – не менее 140 специалистов-наркоконфликтологов. В СПбГУ уже разработана уникальная магистерская программа – в ней задей­ствовано 9 докторов наук и 11 кандидатов наук. Чтобы подготовку специалистов с таким образованием поставить на поток, необходим государственный заказ. Пока его нет, не получить нам реальных бор­цов для решительных военных действий против наркотиков.

Вот если решить все пять рассмотренных выше вопросов и до­бавить это к той работе, которой ежедневно занимается Госнаркоконтроль, то война с наркотиками на питерской земле, да и в любом регионе, сделавшем это, вскоре будет выиграна.

Чего же мы ждем? Просто чиновники исполнительной власти за текучкой не осознают наличие у себя, в подведомственном им регионе наличия всех тех проблем, о которых мы говорили на про­тяжении всех 12 семинаров. Ведь из практики давно уже выведе­но такое правило: чиновники не проявляют инициативу в решении проблемы, если для этого необходима критика своего вышестояще­го руководства.

Так что, будем ждать указа Президента РФ о начале борьбы?

Наверное, каким-то регионам такой указ необходим, но мы можем его не ждать. Мы сами, своими действиями должны заинтересовать руководство региона во внедрении нового подхода в этой работе. Нам надо чаще вспоминать предвыборное заявление председателя нашего правительства В.И. Матвиенко. Будем надеяться, что если материалы этого семинара будут отправлены всем членам нашего правительства, что-то может и измениться. Да и Госнаркоконтроль должен помочь в решении рассмотренных проблем, ведь на него официально возло­жена ответственность за координацию всех антинаркотических сил на всех уровнях. Если все сказанное нами разумно, экономически оправданно, то почему не внедрять?

Не враг же жителям региона его собственное правительство! Кто сказал "война проиграна"? Мы еще только начинаем.

Необходимым условием успешной борьбы, конечно, является адекватная поддержка действий антинаркотического фронта финан­совыми ресурсами. Хочу подтвердить наше видение войны с наркопотреблением как соответствующее управление наркоконфликтами. То, что эта задача решается только с помощью внедрения всех рассмотренных элементов системы антинаркотического управления, косвенно подтверждается отсутствием в России регионов, добившихся существенных успехов в улучшении наркоситуации, ничего не меняя в сфере управления антинаркотической деятельностью органов исполнительной власти. А поэтому все громче звучат голоса желающих легализовать наркотики, последние шаги правительства показали, что к этим голосам прислушиваются. Зачастую эти люди хотят обезопасить свои семьи, своих близких, которых не удалось уберечь от наркопотребления. Но почему же мы молчим, наш голос в России почти не слышен. Никто не сделает нас свободными от наркотиков, если мы сами не начнем вести борьбу с наркоэпидемией по правилам ведения боевых действий.

Ведь повышать эффективность управления можно и на муниципальном уровне, как это делают такие города-члены ECAD, как Пермь и Екатеринбург. Их мэры несколько лет назад образовали в структуре своих администраций отделы по "координации антинаркотической деятельности" для ежедневного руководства этой работой из одного центра и обеспечения контроля за исполнением собственных городских антинаркотических программ.

Как говорится, Москва и Питер – еще не вся Россия. Поживем, посмотрим – проиграна ли "война наркотикам", как нас хотят заверить в этом сторонники легализации наркотиков, призывающие власть к отказу от их юридического запрета. Уверен, в России многое хорошее и правильное только начинается.

Все, кому необходима поддержка во внедрении новых подходов в действиях региональной исполнительной власти, рекомендуем подписаться на новости сайта www.ecad.ru или получать консультации у наших экспертов по электронной почте ecad@ecad.ru.